Sundühendamine ei ole vajalik
Sundühendamine on vajalik, kui reformi eesmärki ei ole võimalik saavutada teisiti, mõne vähem koormava abinõuga. Kuna reformi eesmärgina on määratletud eelkõige parem avalike teenuste tagamine, siis tuleb küsida, kas sundühendamine on selle eesmärgi saavutamiseks just see õige viis ning miks seadusandja on jätnud kõrvale leebema meetme, nimelt kohalike omavalitsuste koostöö. Põhiseaduse järgi on kohalikel omavalitsustel õigus moodustada liite ja ühisasutusi. Kohalike omavalitsuste võimekuse tagamine, sh koostöö kaudu, on just riigi ülesanne. See tähendab, et riik võiks asuda sundühendama alles siis, kui ta on enne kõik teinud koostöö edendamiseks. Kui vabatahtlik koostöö ei ole piisav, saaks seadusandja teha selle kohustuslikuks, selle asemel et kiirustada sundühendamisega. Kohalike omavalitsuste koostööd reguleeriv seadusandlus on selgelt puudulik, sh koostöö rahastamine. Nii saab teha järelduse, et kuna riik ei ole täitnud oma kohustusi kohalike omavalitsuste koostöö korraldamisel, ei saa pidada sundühendamist avalike teenuste parema tagamise eesmärgil vajalikuks.
Sundühendamine ei ole mõõdukas
Mõõdukuse hindamisel tuleb otsustada, mis on kaalukam, kas sundühendamisest tulenev võimalik kasu või kahju. Hinnata tuleb võimalikku kasu ja kahju nii ühiskonna kui kohaliku kogukonna jaoks. See on kõige ulatuslikum kriteerium sundühendamise lubatavuse hindamisel. Seaduse koostajad on teenuste esiplaanile tõstmisega jätnud kõrvale kohaliku omavalitsuse peamise põhimõtte, milleks on kohaliku elu küsimuste otsustamine kohaliku kogukonna poolt. Nii võib sundühendamine viia võimuorganite kaugenemisele ja vahetute kontaktide kadumiseni, mis omakorda toob kaasa ääremaastumise ohu. Küsitav on reformi ideoloogide tees: mida suurem omavalitsus, seda parem. Kiidetakse neid, kes on valmis üha suuremateks ühinemisteks. Nii võib kohaliku omavalitsuse põhiolemus kaduma minna ning täpsem oleks sel juhul rääkida pelgalt regionaalse arengu riiklikust korraldusest, mitte enam kohalikust omavalitsusest. Mida suurem omavalitsus, seda suurem on bürokraatia ja otsuste vastuvõtmine aeglustub. Eriti kui väljakujunenud kogukondade baasil toimivate kohalike omavalitsuste territoorium muutub oluliselt suuremaks, nii et ka kohaliku kogukonna ja kohalike võimuorganite seos jääb kaugeks. Nii saab teha järelduse, et seaduses pakutud sundühendamise viis ei ole soovitava eesmärgi suhtes mõõdukas ning võib tuua loodetava kasu asemel hoopis kahju.
Ühinemistoetused on diskrimineerivad
Riik soovib ühinemistoetuste diferentseerimise kaudu karistada neid linnu ja valdu, kes, kasutades oma põhiseadusest tulenevaid õigusi, ei soovi vabatahtlikult ühineda. Nimelt jäetakse need vallad ja linnad, keda valitsus kavatseb hakata sundühendama, ilma sellest ühinemistoetusest, mida saavad vabatahtlikult ühinejad. Kui soovitakse kohaliku elu paremale korraldamisele tegelikult kaasa aidata, ei tohiks riik nii käituda. Riik käitub siin põhimõttel – kes teeb nii, nagu valitsus soovib, saab meelehead, kes aga mitte, jääb sellest ilma. Nii võivad vanemad käituda oma lastega – kes on sõnakuulmatu, jääb taskurahast ilma, riiklikul tasemel on aga kohatu karistada oma õiguste eest seisjaid.
Sundühendamine, mis põhineb pelgalt KOV miinimumsuuruse kriteeriumil, on liigselt lihtsustav ja mustvalge lahendus. Elu aga nii lihtne ja mustvalge ei ole, selle ühe kriteeriumi alusel reformi läbiviimisel tekib lubamatu vastuolu põhiseadusega. Reformi, mis on iseenesest vajalik, saab läbi viia ka korrektsemalt, võtku see siis ka rohkem aega. Seaduses sätestatud tähtajad on ebamõistlikult lühikesed, mis on juba iseenesest põhiseadusest tuleneva õiguskindluse põhimõtte rikkumine. Lähtutud ei ole mitte tegelikult mõistlikult vajalikust ajast, vaid sellest, et 2017. aasta oktoobris toimuvateks valimisteks reformiga ühele poole saada. Kiirus ei saa olla eesmärk omaette, kui sellega seatakse ohtu reformi sisuline õnnestumine.
Mis siis ikkagi nüüd saab, haldusreformi seadus ju kehtib. Koalitsioonil on võimalik värskelt vastu võetud seadust ise parandada. Kuna see on siiski ebatõenäoline, jääb siduvate hinnangute andmine ja järelduste tegemine riigikohtu ülesandeks.
* Paul Varul on mitmete Eesti oluliste reformiseaduste, nagu omandireformi aluste seadus ja maareformi seadus, üks autoritest.